Kameraövervakning hos SL - en fallstudie kring den enskildes insyn i bildmaterialet

Förkortningar
LaK Lag (1998:150) om allmän kameraövervakning
OSL Offentlighets- och sekretesslag (2009:400)
PuL Personuppgiftslag (1998:204)
SOU Statens offentliga utredningar
SL Storstockholms Lokaltrafik AB
TF Tryckfrihetsförordning (1949:105)


Bakgrund
De lagar som reglerar kameraövervakning är utformade med syfte att skydda den personliga integriteten hos enskilda som utsätts för kameraövervakning. Det finns relativt strikta regler för gallring och förvaring av materialet.
Storstockholms Lokaltrafik AB har omkring 20 000 övervakningskameror som dagligen producerar en stor mängd bildmaterial.
Idag regleras hanteringen av bildmaterial från övervakningskameror av lagen om allmän kameraövervakning (1998:150) och av personuppgiftslagen (1998:204). Lagarna överlappar varandra men regel är att LaK gäller då övervakningen sker på en plats dit allmänheten har tillträde, medan PuL gäller då övervakningen sker på en plats dit allmänheten inte har tillträde. I LaK framgår att inte fler personer än som behövs för att övervakningen skall kunna bedrivas får ha tillgång till kameraövervakningsmaterial och utrustning. Enligt PuL har den enskilde rätt att begära ut uppgifter som finns lagrade kring denne själv, medan LaK hänvisar till Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gällande det allmännas verksamhet. Storstockholms Lokaltrafik AB är ägt av landstinget och enligt lag likställt med en myndighet och lyder därmed under offentlighetsprincipen. Bild- och ljudupptagningar kan hos myndigheter räknas som allmänna handlingar. Samtidigt kan bildmaterialet innehålla information som bör skyddas ur integritetssynpunkt, därav den strikta lagstiftningen kring hanterandet av materialet. Ur den synvinkeln är det intressant att utröna när/om kameraövervakningsbilder kan vara allmänna handlingar och vilken rätt till insyn allmänheten har till dessa.

Syfte
Syftet med undersökningen är att ta reda på vilken insyn allmänheten har till de bilder (handlingar) som kameraövervakningen producerar, samt hur dessa hanteras gällande bevarande och gallring.
- Vilka lagar reglerar de handlingar som produceras genom kameraövervakning?
- Hur fungerar allmänhetens insyn samt hanteringen av bildmaterialet i praktiken?

Forskningsläge
Leon Hempel & Erik Töpfer har undersökt kameraövervakning i Europa i ett projekt kallat Urban Eye: CCTV in Europe. I denna gavs en översikt över hur kameraövervakning regleras i sju olika europeiska länder, dock inte Sverige. Resultatet blev att olika lagar och regler följs i olika länder, men särskilt utmärkande var EU:s dataskyddsdirektiv 95/46/EG (Hempel & Töpfer, 2004).
Rikard Karlsson har skrivit en c-uppsats i rättsvetenskap vid Mittuniversitetet vilken utgör en juridisk analys av kameraövervakning. I denna redogörs främst för juridisk praxis där personuppgiftslagen (1998:204) gäller, det vill säga på platser dit allmänheten inte har tillträde (Karlsson, 2009).
Vid institutionen för statsvetenskap på Södertörns Högskola har Ola Svenonius i sin magisteruppsats Surveillance intensification – privacy simulation: Swedish surveillance and its basic conditions (2004)
undersökt förekomsten av övervakningskameror och digital övervakning på internet inom Sverige.

Metod, teknik och reflektion
Undersökningen är utförd som en fallstudie, där Storstockholms Lokaltrafik AB valts ut som ett specifikt undersökningsobjekt. Fallstudien vill beskriva verkligheten, genom att en liten del av ett stort förlopp lyfts fram. Fallet representerar verkligheten. Detta för att ge en uppfattning om hur något förhåller sig. Slutsatserna dragna av en fallstudie bör tas med försiktighet, och kan istället ses som antydningar (Ejvegård, 2009, s. 35).

Undersökningen är baserad på en analys av skriftliga källor. Detta berör studier av lagtexter, domar och propositioner. SL har besvarat frågor skriftligt genom ett brevsvar. Information har inhämtats från SL:s hemsida samt företag som arbetar på uppdrag av SL, som AXIS Communications vilka bidragit till att utveckla SL:s kameraövervakningssystem.
De teoretiska studierna är främst baserade på gällande lagstiftning och förarbeten till dessa. SL kontaktades med tio frågor som besvarades genom ett brev plus ett bifogat dokument innehållande SL:s mål och riktlinjer för kameraövervakning.

Avgränsningar
En avgränsning har skett vid att undersöka de effekter kameraövervakningen har på trygghet, säkerhet och brottsförebyggande verksamhet. Det hamnar utanför det arkivvetenskapliga perspektivet som berör de handlingar i form av bild-, film, och ljudupptagning som kameraövervakningen producerar.
Redogörelsen av det juridiska läget riktar in sig på hanteringen av bild- och ljudmaterialet, och bortser från sådana delar som inte är relevanta för undersökningen. Personuppgiftslagen kommer ej att redogöras för noggrannare, då denna reglerar sådana uppgifter ur kameraövervakningsmaterial som produceras vid plats dit allmänheten inte har tillträde. Inte kommer heller den nya lagen om kameraövervakning, kameraövervakningslagen närmare tas upp, då undersökningen riktar in sig på idag gällande lagstiftning.


Undersökning

Kort begreppsredogörelse
Ett begrepp som ofta förekommer i undersökningen är personlig integritet. Svenska Akademiens ordlista definierar ordet integritet som ”orubbat tillstånd; okränkbarhet; oberoende”. Moralfilosofen Torbjörn Tännsjö beskriver i boken Privatliv att uttrycket personlig integritet inom rättighetstraditionen innebär ett skydd från intrång i det egna jaget, vilket är ett uttryck för skyddet för det privata. Det egna jaget får inte skadas utifrån utan skall bevaras orört och helt (från latinets integer) (Tännsjö, 2010).

Gällande lagar för kameraövervakning
De lagar som reglerar kameraövervakning är idag lagen om allmän kameraövervakning (1998:150) och personuppgiftslagen (1998:204). Vid kameraövervakning på en plats där allmänheten har tillträde gäller LaK. Vid digital kameraövervakning på andra ställen än där allmänheten har tillträde gäller PuL.
En plats dit allmänheten inte har tillträde är inte detsamma som privat område.
Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för LaK och Datainspektionen för PuL.
En ny kameraövervakningslag är lagd till betänkande där det föreslås att alla bestämmelser om allmän kameraövervakning ska samlas i en ny lag, kameraövervakningslagen. Den nya lagen innehåller även andra regler för gallring av bilder vid kameraövervakning på plats där allmänheten har tillträde, där förslaget är att de ska få lagras i tre månader istället för nuvarande en månad (SOU 2009:87, s.13-14). Den nya lagen skall gälla istället för personuppgiftslagen rörande allmän kameraövervakning.

Den lag som reglerar kameraövervakning i kollektivtrafiken är LaK då det räknas som en plats dit allmänheten har tillträde. Länsstyrelsen är den myndighet som utfärdat SL:s kameratillstånd.
I LaK:s inledande bestämmelse § 1, uppges att allmän kameraövervakning ska ske med tillbörlig hänsyn till den enskildes personliga integritet. Enligt § 6 ges tillstånd till allmän kameraövervakning endast om övervakningen väger tyngre än den enskildes intresse att inte bli övervakad. Intresset av kameraövervakning bedöms efter om övervakningen behövs i brottsförebyggande syfte, för att förhindra olyckor och dylikt. Den enskildes intresse av att inte bli övervakad bedöms efter hur övervakningen skall utföras och beroende på vilket område som skall övervakas.
I förarbetena till LaK (prop. 1997/98:64) uttrycks att det är av stor betydelse att material från övervakningskameror inte sprids till fler än nödvändigt, detta för att begränsa det tänkbara integritetsintrånget som kameraövervakningen kan medföra. Bevarat material får inte ges tillgång till fler personer än som behövs för att kameraövervakningen skall bedrivas (citat ur prop. 1997/98:64):

”...fler personer än de som behövs för att byta band i videospelaren inte får ha tillgång till materialet..”

Det totala antal som befattar sig med bevarat material skall hållas till ett minimum. Propositionen förklarar även att för att förhindra att materialet används till andra syften än de avsedda är det viktigt att obehöriga ej får tillgång till materialet.

Offentlighetsprincipen och sekretess
Offentlighetsprincipen är reglerad i tryckfrihetsförordningen (1949:105) och innebär att allmänheten har rätt att få ta del av allmänna handlingar. I 2 kap. 1 § framgår att till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar får endast begränsas med hänvisning till 2 kap. 2 § TF:

1. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation,
2. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4. intresset att förebygga eller beivra brott, 5. det allmännas ekonomiska intresse, 6. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, 7. intresset att bevara djur- eller växtart. Begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar skall angivas noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall befinnes lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i sådan bestämmelse får dock regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Utan hinder av andra stycket får i bestämmelse som där avses riksdagen eller regeringen tilläggas befogenhet att efter omständigheterna medgiva att viss handling lämnas ut. Lag (1976:954).

Allmänhetens insyn i allmänna handlingar kan således begränsas med hänvisning till sekretess, huvudregel är dock att sekretess inte föreligger mot den enskilde i allmänna handlingar där denne själv förekommer (12 kap. § 1 OSL 2009:400).

Handlingsbegreppet
Begreppet handling är tvådelat: dels bild eller skrift som omedelbart kan uppfattas med ögat, till exempel på ett papper och dels upptagningar vars innehåll uppfattas med hjälp av tekniskt hjälpmedel. En digital bild som kan uppfattas genom en visning på en bildskärm är en upptagning (Strömberg & Lundell, 2009).
Enligt tryckfrihetsförordningens 2 kap. § 3 är en handling allmän om den är förvarad hos myndighet eller enligt 6 eller 7 § är ansedd som inkommen eller upprättad där, en upptagning anses förvarad hos myndighet om myndigheten kan läsa, avlyssna eller på annat sätt uppfatta den med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar:

3 § Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. En upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas.
7 § Handling anses upprättad hos myndighet, när den har expedierats.

Enligt OSL 2 kap. skall vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar gälla också handlingar hos aktiebolag där landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Vid tillämpningen av OSL ska sådana bolag jämställas med myndigheter. SL är ett aktiebolag ägt av Stockholms läns landsting, och lyder därmed under offentlighetsprincipen.
SL:s bildmaterial från övervakningskameror torde vara allmänna handlingar därför att de är handlingar som är upprättade och förvarade hos SL som är likställt med en myndighet.

Lagen om allmän kameraövervakning och förhållandet till offentlighetsprincipen
Enligt LaK får inte fler personer än som behövs för att övervakningen ska kunna bedrivas ha tillgång till behandlade och bevarade bilder. Det gäller vid allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde:
13 § Vid allmän kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde får inte fler personer än som behövs för att övervakningen skall kunna bedrivas ha tillgång till behandlade eller bevarade bilder eller upptaget ljud. Materialet skall hanteras så att missbruk motverkas.
I förarbetena (prop. 1997/98:64) till LaK förklaras att § 13 reglerar hanteringen av inspelat bild- och ljudmaterial och det innebär både att ta del av informationsinnehållet och rent fysisk befattning av materialet vid bandbyte och lagring. Syftet med bestämmelsen är att förhindra att obehöriga personer får tillgång till materialet eller att manipulation skall kunna göras av bild- eller ljudupptagningar.
Det uttalas även i propositionen att bestämmelsen (§ 13) inte innebär någon inskränkning i rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (prop. 1997/98:64).
LaK reglerar även tystnadsplikt men hänvisar till Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gällande kameraövervakningsmaterial i det allmännas verksamhet. I OSL finns en särskild paragraf gällande allmän kameraövervakning:

32 kap. 3 § Sekretess gäller för sådan uppgift om en enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kameraövervakning som avses i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

I OSL framgår att sekretess gäller om den enskilde eller någon denne närstående lider men om uppgift kring den enskilde röjs. För allmän handling gäller denna sekretess högst sjuttio år (32 kap. § 3). Huvudregeln är att sekretess ej gäller mot enskild i allmänna handlingar där denne själv förekommer.

12 kap. 1 § Sekretess till skydd för en enskild gäller inte i förhållande till den enskilde själv, om inte annat anges i denna lag.

Bild- och ljudmaterial från plats dit allmänheten har tillträde får idag lagras högst en månad. Undantag finns för överlämning av material gällande brott, till polismyndighet, åklagare eller domstol samt för övervakning vid betalstation för trängselskatt (§ 14 LaK).
I förarbetet (prop. 1997/98: 64) till LaK förklaras att allmänna handlingar med kameraövervakningsmaterial får gallras efter 30 dagar utan de hänsyn som föreskrivs i Arkivlagen (1990:782) med undantag för polismyndighet, åklagare och domstol.


Kameraövervakning hos Storstockholms Lokaltrafik AB

Kameraövervakningstillstånd och bevarande av inspelat material
Länsstyrelsen är den myndighet som utfärdar kameraövervakningstillstånd enligt LaK.
Att få beviljat kameraövervakningstillstånd innebär inte per automatik rätt att spela in och lagra bildmaterialet. Ett exempel på detta framgår i SL:s ansökan om kameraövervakningstillstånd på Zinkensdamms tunnelbanestation (mål 5547-03, Kammarrätten). SL fick först avslag i länsrätten att få bevara inspelat material till de tio beviljade kamerorna därför att det ansågs att SL inte kunnat visa att Zinkensdamms tunnelbanestation var en särskilt brottsutsatt plats och därför inte uppfyllde kravet att den enskildes intresse att inte bli övervakad vägde tyngre än övervakningsintresset. SL menade dock att tunnelbanesystemet i sin helhet utgör en särskild brottsutsatt plats i jämförelse med andra allmänna platser. Att få rätt att bevara bilder skulle därför bidra till att uppnå de mål SL satt upp för ökad trygghet, med förklaringen att detta skulle fungera brottspreventivt samt underlätta utredningsarbete vid allvarliga incidenter (mål 5547-03, s. 3). Kammarrätten beviljade SL att få spela in och bevara material dygnet runt med bedömningen att övervakningsintresset var befogat och vägde över den enskildes intresse att inte bli övervakad, detta med hänvisning till brottsprevention och tänkbara olyckshändelser.

Det framgår i domen att det saknas särskilda rekvisit i LaK för när ett tillstånd till allmän kameraövervakning ska förenas med rätten att behandla och bevara bilder och att inspelningsrätten måste avgöras i varje enskilt fall med avvägning mellan övervaknings- och integritetsintresset (mål 5547-03, s. 4).
I prop. 1997/88:64 förklaras att rätten att behandla och bevara bilder i vissa fall får förenas med kameraövervakningstillstånd. Det gäller då övervakningen har till syfte att förebygga brott, förhindra olyckor eller liknande, samt i de fall när risken för integritetsintrång anses liten.

SL:s Trygghetsprojekt
I syfte att skapa en tryggare miljö för resenärer och anställda, samt för att minska trafikstörning och vandalisering införde SL Trygghetsprojektet år 2005. Varje dag reser 700 000 människor med SL:s kommunikationsmedel. Trygghetsprojektet innebar att övervakningskameror installerades på tåg, bussar, perronger, spärrvaktskurer, spår, vänthallar, tågdepåer, gångar och på tunnelbane- och pendeltågstationer. Företaget AXIS Communications utvecklade kameror speciellt anpassade för de behov som fanns för kollektivtrafiken, och installerade 14 500 sådana kameror på uppdrag av SL. Bilderna från kamerorna lagras digitalt i ett mobilt video- och alarmövervakningssystem (Mobile Video Storage System). Detta system samverkar interagerat med SL:s trafik- och säkerhetssystem. Övervakningsbilderna spelas kontinuerligt in och märks med hållplatsinformation och GPS-synkroniserad tid genom det interagerande systemet (AXIS Case Study, 2009).
Bilder från övervakningskamerorna sänds till en trygghetscentral samt till trafikledningscentraler som är bemannade av mellan 2-4 personer där rutinmässig övervakning sker. Delar av det inspelade materialet bevaras i 30 dagar i ett säkerhetsrum innan det raderas (mål 2848-09, Kammarrätten).
Varje år begär Polisen ut mellan 500-600 bilder från SL:s övervakningskameror (AXIS Case Study, 2009). SL samarbetar med Länskriminalpolisens bildanalysgrupp genom att bilder överförs till polisen vid behov (SOU 2009:87, s. 72). Tekniskt sker överföringen genom en brandväggsskyddad del av SL:s egna nätverk särskilt till för kameraövervakningssystemet (SOU 2009:87, s. 73).

SL:s Trygghetscentral
SL har upprättat en trygghetscentral dit resenärer kan vända sig via telefon om de upplever sig vara otrygga under sitt resande. Trygghetscentralen är navet i SL:s trygghetsarbete och öppen dygnet runt, genom denna samordnas inkomna rapporter och larm och bilder kan i realtid tas in från stationskamerorna. (SL, 2010). Citat från SL:s hemsida, 2011:
”Trygghetscentralen förfogar inte bara över ordningsvakterna, de vakar också över trafiken med videoteknikens hjälp.”
Det är främst personal hos SL som använder trygghetscentralen, som via denna bland annat kan bistå resenärer med hjälp i hotfulla situationer (SL, 2011).
Nedan följer en redogörelse över det skriftliga brevsvar vilket genom SL besvarade de för undersökningen sända frågeställningarna. Bifogat i brevet fanns även SL:s mål och riktlinjer för trygghetskameror.
SL har både analoga och digitala övervakningskameror. Antalet uppskattats till ca 3 000 kameror i spårfordon (tunnelbanetåg och pendeltåg), ca 11 500 kameror i bussar och ca 4 500 kameror på tunnelbane- och pendeltågsstationer. Övervakningsmaterial från fordon, såsom tunnelbanevagn, pendeltåg och buss lagras digitalt på hårddisk i vagnen. För kameror placerade på stationer lagras materialet digitalt på centrala hårddiskar. De fasta stationskamerorna kan generera bilder i realtid till Trygghetscentralen och trafikledningscentraler för Grön, Röd och Blå linje (tunnelbana). Bildmaterial från bussar och spårfordon tas inte upp i realtid av ledningscentralen. Ledningscentralen har inte heller tillgång till inspelat material. På spårfordon finns i körhytten en monitor (SL, 2011).

Lagring
SL lagrar materialet i varierande tidsomfång. När hårddisken är full ersätts det äldsta materialet med nytt och så vidare. Lagringstiden varierar på grund av att hårddiskarna har olika kapacitet.
Tunnelbana C 20: 18 timmar
Pendeltåg X10: 72 timmar
Pendeltåg X60: 36 timmar
Bussar: 72 timmar
Stationskameror: 72 timmar
Tillståndet från Länsstyrelsen innebär att SL får lagra materialet i högst 30 dagar, men i praktiken lagras det sällan längre än 3 dagar. Från fordon lagras bildmaterialet i vagnen, där en särskild hårddisk är belägen i ett låst teknikutrymme. Stationskamerorna lagrar bildmaterial på servrar belägna hos ett externt företag, dit de transporteras över eget nätverk (SL, 2011).

Tillgång till bildmaterial
I dagsläget har endast två personer hos SL åtkomst till lagrat bildmaterial. Det har iordningställts ett särskilt rum för detta ändamål med utrustning att granska bildmaterial. Alla in- och utpassager till rummet loggas.
SL anser att bildmaterial när det finns på hårddiskar på fordon ej är allmän handling utan detta betraktas som arbetsmaterial. Materialet måste processas genom ett bildprogram för att uttag av bilder ska kunna göras. För att nå materialet måste först hårddisken i fordonet hämtas, alternativt hämtas från servern om det gäller stationskameror. Därefter måste en dator med ett speciellt bildprogram användas och kopplas till hårddisken. Varje system har olika program. Därefter måste önskad sekvens eftersökas och exporteras från den externa hårddisken till arbetsdatorn. Slutligen bränns materialet på CD/DVD. SL menar att det först är när bildmaterialet finns bränt på CD/DVD som det kan anses som en upprättad handling (SL, 2011). Det är endast vid polisanmälan eller vid beslagsbeslut från polis som uttag görs till beständigt media, och inga kopior sparas hos SL (SL, 2007).
Här måste lyftas fram att SL:s resonemang kring att bildmaterialet inte utgör en upprättad handling förrän det är bränt på beständigt media kan anses strida mot vad som anges i TF:s 2 kap. om allmänna handlingar, då handlingsbegreppet där förklaras med att upptagningen skall kunna uppfattas med tekniska hjälpmedel för att utgöra en handling. SL använder bildmaterialet både i realtid och för granskningar i efterhand. Detta görs med teknisk utrustning som ägs och finns hos SL.
Det material som expedieras till Polisen torde bli allmän handling hos SL i och med avsändandet, vilket dock i så fall sker samtidigt som materialet omedelbart gallras vid expediering.

Polisen
Polisen har en bildanalysgrupp (BAG) hos Länskriminalen. De använder egna datorer med bildprogram och uppspelningsutrustning. Vid uttag av bilder från fordon begär BAG detta direkt från trafikentreprenörerna. Vid uttag av bilder från stationskamerorna sker det genom access till bildlagringsserver via SL:s nätverk. SL anser sig inte vara inblandat i de uttag av bildmaterialet som avser brottslig handling utan Polisen arbetar självständigt. SL beskriver processen såhär: Förundersökningsledare inkommer med en begäran om bildsäkring, vilket sker genom att en blankett skickas via e-post till SL. Bildmaterialet tas sedan fram och skickas tillbaka till den förundersökningsledare som gjorde begäran. SL är endast delaktig i processen genom att ta emot blanketten (SL, 2011).

Allmänhet
SL skulle avslå en begäran från enskild att ta emot inspelat kameraövervakningsmaterial. Detta eftersom det enligt SL inte ingår i syftet med övervakningen att lämna ut bildmaterial till enskilda personer. Vad som talar emot ett utlämnade av materialet är kraven i det kameraövervakningstillstånd som utfärdats av Länsstyrelsen. Där krävdes att SL i sin ansökan bland annat angav syfte med övervakning samt hur bildmaterialet skall hanteras. SL menar att kameraövervakningstillstånd aldrig hade beviljats om det funnits avsikt att lämna ut bildmaterial till enskilda personer, även om den enskilde själv förekommer i bildmaterialet. Detta eftersom kravet på integritet från Länsstyrelsen är mycket högt och mycket viktigt för SL att efterfölja. Vid en felaktig hantering av bilderna riskerar förtroendet för SL att raseras hos både myndighet och allmänhet (SL, 2011).

SL:s mål och riktlinjer för Trygghetskameror
SL har utformat mål och riktlinjer för sina övervakningskameror, några av dessa berör särskilt hanteringen av bildmaterialet. Målen med övervakningskamerorna är att öka den upplevda tryggheten, stödja daglig drift och ledning från trafiksystemen, underlätta utrymning och räddningsinsatser genom realtidsinformation, upptäcka och säkra bevis vid skadegörelse, bistå polisen med bildmaterial på begäran i brottsutredningar samt bidra med bildmaterial i säkerhets- och haveriutredningar.
Riktlinjerna är utformade för att balansera kraven mellan personlig integritet och ökad trygghet inom kollektivtrafiken. I riktlinjerna anges att kamerorna tar både översiktsbilder och identifikationsbilder kontinuerligt under dygnets alla timmar. SL har ingen garanti för kvaliteten och tillgängligheten av bilder och ansvarar endast för bildernas hantering och användande under tiden de hanteras inom SL. Vid överlämnande av bilder till rättsvårdande myndighet och då de raderats ur SL:s system upphör ansvaret att gälla. Det finns ingen skyldighet att bistå potentiella målsägare med bildmaterial och SL har inte heller skyldighet att polisanmäla misstänkta brott. Bilder kan lämnas ut till andra myndigheter än rättsvårdande om det sker för att uppnå de mål som SL satt upp för kamerorna.

SL har vid kameraövervakade platser skyltning om att detta pågår. Bildmaterialet hanteras under strikta rutiner, med hänvisning till att bildmaterial innehåller personuppgifter som kan vara integritetskränkande. På eget initiativ kan SL ta ut bilder vid polisanmälningar (egendomsbrott) samt vid säkerhets- och haveriutredningar. Bildmaterialet lagras digitalt och utrustning för bildlagring är fysiskt skyddat från obehöriga. För att nå systemet med bildmaterialet krävs särskilda arbetsplatser som är användarbehörighetsskyddade och skalskyddade. Förvanskning och ändringar av bildmaterialet är lagrade bilder skyddade mot. Bilderna är inte avsedda att visas för allmänheten utan skall enligt riktlinjerna endast användas för att uppnå de angivna målen med kameraövervakningen. Vid utlämnande till annan myndighet raderas materialet hos SL. Det sker heller ingen arkivering av bildmaterialet.

Tillgängligheten till bilder från övervakningskamerorna beskrivs i tre steg: 1) Bilder i realtid från kameror, 2) Inspelade bilder från hårddisk, 3) Uttagna bilder på beständigt media (CD/DVD). Övervakning i realtid sker inte normalt utan endast vid incidenter, som larm eller samtal från personal eller resenärer. Bilder kan i realtid skickas till räddningstjänst och polis vid olyckor eller större oroligheter. Personal vid stationer, spärrvakter och stationsvärdar kan se realtidsbilder från den egna stationen. De inspelade bilderna används för att i efterhand kunna gå tillbaka för bildsäkring. Endast vid brott eller säkerhetshändelser får granskningar och sökningar göras i detta material. Materialet spelas över om det inte blivit bildsäkrat. Det bildsäkrade materialet sparas i systemet i 30 dagar och kan överföras till beständigt media. Vid polisanmälan (egendomsbrott) sker överföring till beständigt media samt vid beslagsbeslut från polis då det lämnas över omedelbart till rättsvårdande myndighet och raderas ur SL:s system.

Som sökväg in i det temporärt lagrade materialet anges ett kamera-ID för att underlätta sökningen, allt bildmaterial är märkt med geografisk plats och fordonsnummer samt tidpunkt. Antalet personer som ges tillgång till systemet är begränsat och dessa måste underteckna ett särskilt sekretessavtal. Dessa personer listförs av SL:s säkerhetschef och har tystnadsplikt. Tystnadsplikten anges i tillståndet från Länsstyrelsen som uttalar att den som tar befattning med uppgift som inhämtats genom kameraövervakning inte obehörigt får avslöja eller utnyttja vad som där framkommer om enskilds personliga förhållanden (SL, 2007)

Slutsatser
SL uppger att Länsstyrelsen inte hade beviljat deras kameratillstånd om de hade haft för avsikt att lämna ut materialet till enskilda personer. I förarbetena (prop. 1997/98:64) till LaK (1998:150) uttalas att offentlighetsprincipen som regleras i 2 kap. tryckfrihetsförordningen gäller även för material från övervakningskameror.
Enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen anses en upptagning förvarad hos myndighet om myndigheten kan läsa, avlyssna eller på annat sätt uppfatta den med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar, vilket kan tolkas som att det bild- och ljudmaterial som SL innehar blir allmänna handlingar eftersom behöriga personer hos SL kan titta på inspelat material genom den tekniska utrustning som finns hos SL. Det leder till slutsatsen att bildmaterial kan utgöra allmänna handlingar hos SL och skall av enskild kunna begäras ut med hänvisning till offentlighetsprincipen.
SL anser dock inte materialet vara allmän handling förrän det bränns på beständigt media (CD/DVD).
Avgörande för utlämnade av bildmaterialet är således att kunna utröna om och när bildmaterialet utgör en allmän handling.

När SL utlämnar bildmaterial till andra myndigheter raderas materialet ur SL:s system. Den potentiella allmänna handling som uppstår genom att material expedieras gallras direkt, och upphör därmed att existera hos SL och kan då inte heller begäras ut därifrån.

Min analys är att bildmaterialet därmed, så länge det finnas lagrat hos SL, bör kunna begäras ut av enskild med hänvisning till offentlighetsprincipen. SL skall därefter behandla varje begäran för sig med eventuell sekretessprövning. SL har inte rätt att ge avslag direkt på begäran från enskild med hänvisning att det rör sig om arbetsmaterial eller att endast behöriga får tillgång till materialet genom hänvisning till Länsstyrelsens kameraövervakningstillstånd.

Kameraövervakningstillståndet från Länsstyrelsen grundar sig på bestämmelser i LaK, som hänvisar till OSL rörande sekretessen kring kameraövervakningsmaterial i det allmännas verksamhet. Sekretess för bildmaterialet gäller om den enskilde eller någon denne närstående lider men om uppgift kring den enskilde röjs. Huvudregeln är dock att sekretess inte föreligger mot den enskilde i allmänna handlingar denne själv förekommer.
Ytterligare slutsats är därför att LaK och OSL överlappar varandra gällande insynen i bildmaterialet. Den grundlagsskyddade rätt för medborgarna att få ta del av allmänna handlingar gäller även kameraövervakningsmaterial och vid sekretessprövning torde OSL gå före LaK.

En fundering uppstår kring bevarandetiden på 30 dagar som anges i LaK och förhållandet till offentlighetsprincipen: eftersom SL har rätten, men inte skyldigheten att bevara bildmaterial under 30 dagar kan det tänkas att SL kan gallra bildmaterial efter det att enskild inkommit med begäran att få ta del av det som allmän handling. Det innebär i sin tur att utlämning av den allmänna handlingen förhindras därför att den får gallras med stöd av LaK.

Diskussion
Kollektivtrafiken räknas som en allmän plats. Den enskilde kan välja att inte beträda SL:s område och därmed undvika att bli filmad av övervakningskamerorna, dock innebär det således en inskränkning i individens valmöjligheter. LaK är utformad för att skydda den personliga integriteten hos de som blir utsatta för kameraövervakning. Min uppfattning är att för den enskilde kan egen insyn i material där denne själv förekommer inte ses som integritetskränkande, snarare tvärtom. I de fall då andra personer förekommer i materialet måste hänsyn tas till deras integritet, det kan tänkas att bildmaterial från övervakningskameror lämnas ut med förbehåll till den enskilde som inkommit med begäran.

Jag anser att SL ej direkt skall neka enskild rätten att ta del av inspelat material, utan detta ska när sådan begäran inkommer prövas enskilt. Denne bör ej bli nekad sin begäran med hänvisning till vad som anges i LaK om tystnadsplikt för anställda som bedriver övervakningen. SL är av uppfattningen att endast behöriga får se bildmaterialet, min uppfattning är att den enskilde som ingår i inspelat material har en grundlagsskyddad rätt att få ta del av allmänna handlingar oavsett om detta rör sig om material producerat av övervakningskameror.

SL benämner övervakningskamerorna med begreppet trygghetskameror vilket tycks peka på att kamerorna är uppsatta för resenärens trygghet, i motsats till att denne blir övervakad vilket kan föra tankarna till att denne agerar misstänkt. Namnet trygghetscentral ger även detta sådana associationer. Min uppfattning är att den personliga integriteten kan stärkas när den som är övervakad, om så med hänvisning till dennes egen trygghet, också ges rättighet att få titta på det material som denne förekommer i. Om bildmaterialet inte får lämnas till obehöriga med hänvisning till att det anses integritetskränkande därför att det innehåller personuppgifter, kan resonemanget följa att den enskilde vid begäran skall få ta del av material där denne själv förekommer just därför att det uppfattas handla om sådant som personligen rör den enskilde, insynen i sådant torde fungera integritetsstärkande och inte tvärtom.

Lagen om allmän kameraövervakning skall fungera för att skydda den enskildes integritet, och bildmaterialet får inte lämnas till obehöriga för att värna om de som upplever kameraövervakningen kränkande. För den enskilde som upplever kameraövervakningen i sig vara en kränkning, kan intresset att få ta del av bildmaterialet vara högst relevant. Den kränkning som kameraövervakningen innebär är således subjektiv. Vad kränkningen utgör kan vara just det intrång i den personliga integriteten som det innebär att bli filmad vid utförandet av vardagliga sysslor, som att transportera sig till arbetet med hjälp av kollektivtrafik.

Sören Öman tar i Riksarkivets skrift Handlingsoffentlighet utan handlingar (2003) upp att gallring av allmänna handlingar i digital form har gjorts till huvudregel om dessa innehåller personuppgifter. Öman lyfter fram att de två motsatta huvudprinciperna som gallring respektive bevarande utgör i slutändan kan leda till samma resultat för integritetsskydds- och offentlighetsintressen. Detta eftersom att det inte i efterhand går att återställa en gallrad allmän handling och inte heller i efterhand återställa en kränkt personlig integritet, att göra dessa ”ogallrade” eller ”okränkta” (s. 41). Ömans resonemang går att knyta an till hur SL hanterar bildmaterialet från övervakningskamerorna. SL gallrar i vissa fall bildmaterial redan inom loppet av samma dygn (18 timmar), detta kan både ses som integritetsskyddande- eller kränkande. Å ena sidan försvinner genom gallringen det integritetskränkande materialet, här går det att resonera att ju fortare det sker desto bättre. Samtidigt går det inte göra den personliga integriteten ”okränkt” om den enskilde upplever kameraövervakningen i sig som kränkande. Det går å andra sidan att resonera emot en sådan brådskande gallring utifrån den enskildes perspektiv. Om den enskilde blir utsatt för ett brott i kollektivtrafiken men inte anmäler detta förrän efter 24 timmar när materialet redan gallrats efter 18 timmar, kan kanske den snabba gallringen upplevas som en kränkning om det förhindrar att brottet som denne blivit utsatt för inte kan redas ut.

Den nya lagen som är under betänkande, kameraövervakningslagen föreslår en ändring till att bildmaterial från övervakningskameror skall få kunna bevaras i 90 dagar istället för nuvarande 30 dagar. Att en längre bevarandetid föreslås gör det än mer anmärkningsvärt att SL som regel gallrar inom loppet av 3 dygn, och ibland redan inom samma dygn som materialet produceras. Utan att gå in alltför djupt på kameraövervakningens brottsutredande effekter måste jag här ifrågasätta om inte nyttan med kameraövervakningen försämras om bildmaterialet i efterhand inte kan användas. Skäl som att kameraövervakningen behövs i realtid är förstås relevanta, men den brottsförebyggande effekt som övervakningskamerorna har genom att fungera avskräckande torde vara mindre om vetskap finns att materialet gallras efter mycket kort tidsperiod om ingen polisanmälan inkommit. Det går inte heller att anta att den som blivit utsatt för brott skall inkomma med polisanmälan med hänsyn till den tidsperiod SL har för gallring av bildmaterialet.

Sammanfattning
Undersökningen utgörs av en fallstudie kring vilken insyn allmänheten har i bildmaterial producerat genom kameraövervakning. Det specifika undersökningsobjektet i fallstudien är Storstockholms Lokaltrafik AB (SL). SL är ägt av Stockholms läns landsting och lyder under offentlighetsprincipen.
Syftet med undersökningen är att ta reda på vilken insyn allmänheten har i bildmaterialet genom en redogörelse för gällande lagstiftning och praxis.

Vid undersökningen av det juridiska läget framkom att enligt gällande lagstiftning kan bildmaterial från övervakningskameror utgöra allmänna handlingar hos SL. SL anser bildmaterialet vara arbetsmaterial och ser det inte som upprättad handling förrän det bränns på beständigt media (CD/DVD). Detta strider mot vad som uttrycks i TF 2 kap. om att handling är framställning i skrift eller bild eller upptagning som med tekniskt hjälpmedel kan uppfattas, eftersom SL genom sin tekniska utrustning kan titta på bildmaterialet (utan att först överföra det till CD- eller DVD).

De handlingar som bildmaterialet utgör kan anses som allmänna handlingar eftersom de är upprättade och förvarade hos SL. SL lämnar dock inte ut bildmaterial till enskild, utan sådan begäran avslås direkt. Ingen hänsyn ges till om den enskilde själv förekommer i materialet. Endast behöriga hos SL ges insyn i materialet samt vid utlämnande till andra myndigheter såsom Polisen. LaK anger att obehöriga ej skall ha tillgång till bildmaterial från kameraövervakning med hänvisning till OSL gällande det allmännas verksamhet. I OSL framgår att sekretess gäller för allmänna handlingar med kameraövervakningsmaterial om den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Huvudregel är dock att sekretess inte gäller mot den enskilde som själv förekommer i en allmän handling.

Slutsats av fallstudien är att då SL lyder under offentlighetsprincipen skall allmänheten kunna begära ut bildmaterial som allmän handling. Vid begäran från enskild att få ta del av bildmaterial hos SL ska denna begäran prövas enskilt, med sekretessprövning vid behov. Då bildmaterial från övervakningskameror enligt LaK måste gallras inom 30 dagar uppstår en fundering kring vad som sker när enskild begär ut sådan allmän handling.

I diskussionen lyfts fram vad den enskildes insyn i bildmaterial från övervakningskameror kan betyda för den personliga integriteten. Ett resonemang förs kring huruvida bevarande respektive gallring i sitt motsatsförhållande kan leda till integritetskränkning.


Bilaga 1. Korrespondens med SL
Frågor inskickade till SL (2011-04-18):
1. Vad använder ni för system för att hantera det inspelade materialet?
2. Hur används materialet på Trygghetscentralen? Registrerar ni inspelat material? I vilken omfattning sker detta?
3. Hur länge lagrar ni inspelningar från övervakningskamerorna?
4. Var förvaras materialet fysiskt?
5. Vilka har tillgång till materialet?
6. Hur ser ni på förhållandet till offentlighetsprincipen - Kan inspelat material från SL:s övervakningskameror anses vara allmänna handlingar? Svara gärna med motivering
7. När Polisen begär ut inspelat material, blir upptagningen då en allmän handling hos SL? Hur länge bevarar SL detta material efter överlämnande till Polisen?
8. Hur hanteras en begäran från enskild att få ta del av kameraövervakningsmaterial?
9. Vad talar för och emot ett utlämnande av materialet? Föreligger det skillnader om den enskilde själv förekommer i inspelningen?
10. Har anställda av er eller av bolag som arbetar på uppdrag av er, som till exempel busschaufförer där bild- och ljudinspelning sker under dennes arbetspass, någon möjlighet att få titta på detta material?

Svar från SL (2011-05-02):
"Allmänt
Kameraövervakningen är tillståndspliktig, och regleras av Lag (1998:150) om allmän kameraövervakning. Länsstyrelsen utfärdar tillstånd och är övervakande myndighet.
SLs Trygghetskameror omfattar övervakning av stationer och fordon inom hela SLs trafikområde. De är fördelade enligt följande.
- Spårfordon (Tunnelbana och Pendeltåg) ca 3 000
- Bussar ca 11 500
- Stationer (Tunnelbanan och Pendeltåg) ca 4 500

Svar på fråga 1.
Tunnelbanevagn C20 (den senaste modellen av vagn)
- Analoga kameror som lagrar digitalt på hårddisk i vagnen
- Leverantör Focon
Pendeltågsvagn X10
- Digitala kameror som lagrar digitalt på hårddisk i vagnen
- Leverantör Visual Defence Inc.(VDI)
Pendeltågsvagn X60
- Analoga kameror som lagrar digitalt på hårddisk i vagnen
- Leverantör Faiveley
Bussar
- Digitala kameror som lagrar digitalt på hårddisk i vagnen
- Leverantör Visual Defence Inc.(VDI)
Stationskameror
- Digitala kameror som lagrar digitalt på centrala hårddiskar
- Leverantör Visual Defence Inc (VDI)

Svar fråga 2
Från de fasta stationskamerorna så är följande ledningscentraler mottagare av bild i realtid.
- Trygghetscentralen
- Trafikledningscentral Grön linje
- Trafikledningscentral Röd linje
- Trafikledningscentral Blå linje
Huvudsaklig användning av bild i realtid för ledningscentralerna är att stödja den dagliga operativa driften genom att
- Motverka hot- och våldssituationer genom effektiv styrning av resurser
- Stödja daglig drift och ledning av trafiksystemen.
- Verifiera olika larm
- Detektera spårbeträdande
- Upptäcka farliga situationer, ex överfull plattform
- Hjälpa resenärer, ex kvarlämnade barn på plattform
- Underlätta utrymning och räddningsinsatser genom realtidsinformation från platsen.
- Ge räddningstjänst tillgång till bilder av olycksområde (ej driftsatt ännu)
- Upptäcka skadegörelse.
Från bussar och spårfordon ges ingen bild i realtid till någon ledningscentral.
På spårfordon finns det monitor i körhytt.
Ledningscentralerna har ingen åtkomst till inspelat material

Svar fråga 3
Tunnelbanan C20 18 timmar
Pendeltåg X10 72 timmar
Pendeltåg X60 36 timmar
Bussar 72 timmar
Stationskameror 72 timmar
Efter det att hårddisken är full så spelas det äldsta materialet över med nytt och så rullar det på. Att lagringstiden är olika beror på att de äldre systemens hårddiskar inte hade större kapacitet.
Tillståndet ger oss rätt att lagra i 30 dygn.

Svar fråga 4
I fordon så lagras bildmaterialet på särskild hårddisk i vagnen i låst teknikutrymme.
Från stationskamerorna så lagras bildmaterialet på specifika servrar hos SL:s partner för datadrift, EDB, Tomtebodavägen 3B, 171 65 Solna. Bilder från kamerorna transporteras över ett eget nätverk, inte över Internet

Svar fråga 5
I Länsstyrelsens tillstånd är det angivet att Inte fler personer än som behövs för att övervakningen ska fungera får ha tillgång till behandlade eller bevarade bilder

I dagsläget är det jag och en till som har åtkomst till lagrat bildmaterial. En till är under utbildning och eventuellt blir det någon till. SLs säkerhetschef fastställer detta.
Ett särskilt rum har iordningställts med tillhörande utrustning för att kunna granska bildmaterial. Särskild behörighet behövs för att komma åt materialet.
Åtkomsten till rummet är starkt begränsat samt att in- och utpassage loggas.

Svar fråga 6
Vi anser att den lagrade bilden, när den finns på den speciella hårddisk kopplat till fordonet, inte är allmän handling utan ett arbetsmaterial. Det lagrade materialet har inga färdiga bilder utan måste processas för att få fram bilder.
Hårddisken i fordonet måste fysiskt hämtas. Från stationskameror hämtas materialet över eget intranät. Hårddisken kopplas till dator utrustat med speciellt bildprogram. Ett program för varje system. Först genom detta kan man komma åt bildmaterialet. Därefter måste man söka önskad sekvens. Den exporteras från den externa hårddisken till arbetsdatorns hårddisk och slutligen brännas till CD/DVD.
Först när bildmaterialet finns bränd på CD/DVD kan den anses som en upprättad handling.

Svar fråga 7
Polisen har skapat en egen bildanalysgrupp (BAG) hos Länskriminalen. De har införskaffat egna datorer med bild program och uppspelningsutrustning. Hårddiskar från fordon begär man in direkt från trafikentreprenörerna. När det gäller stationskamerorna så har man access till bildlagringsserver via SLs nätverk. Man arbetar helt självständigt och SL är inte inblandade i de uttag som avser brottsligt handling.
Processen för BAG i korthet
- Begäran kommer från den förundersökningsledare som har ärendet
- Blankett, Begäran om bildsäkring, skickas via e-post till SL
- Tar fram det bildmaterial som är kopplat till ärendet
- skickar tillbaka bildmaterialet till den förundersökningsledare som gjorde begäran
SL är inte inblandad i denna process, förutom att man tar emot blanketten Begäran om bildsäkring.

Svar fråga 8
Vi avslår sådan begäran. Ingår inte i syftet med övervakningen att lämna ut bildmaterial till enskilda personer. (se även nedan)

Svar fråga 9
Det som talar emot är kraven i tillståndet från Länsstyrelsen. Man kräver att SL i ansökan bland annat anger syftet med övervakningen och hur vi hanterar bildmaterialet.
Skulle SL ha angett att man hade för avsikt att lämna ut bildmaterial till enskilda personer så hade tillstånd aldrig beviljats. Kravet från Länsstyrelsen på integritet är mycket hög, och som från SL är oerhört viktigt att leva upp till. Vi har ett förtroende att förvalta, både från myndighet och från allmänhet, som snabbt skulle kunna raseras vid felaktig hantering.
Föreligger ingen skillnad om den enskilde själv förekommer i bildmaterialet.

Svar fråga 10
På denna punkt är vi mycket restriktiva. Det har hänt vid ett fåtal tillfällen att Trafikentreprenören fått komma till SL och se bildmaterial om det är en händelse där SL bedömt att det är relevant för entreprenören att få ta del av detta. Exempel är brand i fordon. Vid sådant tillfälle skall fackligt ombud erbjudas att närvara.
Detta gäller inte en brottslig handling, det får polisen sköta, och absolut inte om det skulle handla om en arbetsobservation.
Bifogar SLs Mål och riktlinjer för trygghetskameror. Den behöver justeras på några punkter. Bland annat så fanns inte polisens bildanalysgrupp när den skrevs."

Detta är min b-uppsats i arkivvetenskap 2011 på Södertörns Högskola. Uppsatsen finns i pdf-format här (där finns även källförteckning).